Jedným z východiskových prameňov pre zákon o azyle bol Dohovor(1) určujúci štát zodpovedný za preskúmanie žiadostí o azyl podaných v jednom z členských štátov Európskych spoločenstiev uzatvorený dňa 15. 6. 1990 v Dubline, v Zbierke zákonov SR uverejnený ako Dohovor č. 694/2004 Z. z., s účinnosťou od 1. 9. 2004 (ďalej ako Dublin I ). Dublin I začína vymedzením relevantných pojmov, pričom pri definíciách odkazuje na články Ženevského dohovoru(2) (v platnom znení Newyorského dohovoru(3)) prijatého na úrovni Organizácie spojených národov, čím dáva najavo svoju nadväznosť na predpisy presahujúce hranice EÚ.

Základným problémom, ktorý bol kľúčový pri koncepcii Dublin I, bol tzv. „asylum shopping(4)“ alebo „nakupovanie azylu“. Išlo o situáciu, keď azylant opätovne podáva žiadosť o azyl v jednom štáte po zamietnutí žiadosti v inom štáte. Nadväzujúcim problémom zároveň bolo tzv. „asylum seekers in orbit(5)“, čo možno popísať ako situáciu, keď má žiadateľ o azyl problém vôbec nájsť štát, ktorý by bol ochotný jeho žiadosť akceptovať, v dôsledku čoho je presúvaný z krajiny do krajiny prakticky bez výsledku. Dublin I sa pokúsil odstrániť tento jav najmä prostredníctvom stanovenia presných kritérií určujúcich štát zodpovedný za prijatie žiadosti o azyl. Ide o týchto päť základných ukazovateľov (články 4 – 9 Dublinu I), pričom pri ich aplikácii sa musí dodržať ich poradie, ktoré je stanovené Dublinom I, a to nasledovne:

1. existencia rodinného príslušníka žiadateľa v členskom štáte
2. udelené povolenie členského štátu na pobyt, vízum, vrátane určenia presného postupu určovania zodpovedného štátu pri držiteľoch viacerých platných povolení na pobyt alebo viacerých víz
3. zodpovednosť štátu, ktorého hranicu žiadateľ neregulárne prekročil
4. prípad legálneho vstupu do členskej krajiny
5. členský štát, ktorému bola žiadosť podaná ako prvému (prípady, kde nemožno aplikovať vyššie uvedené podmienky)

Významnú záruku pre žiadateľov Dublin I priniesol tým, že zaväzoval členské štáty na prijatie každej žiadosti, a zároveň k tomu, že žiadosť musí preskúmať jeden štát, teda je vylúčené, že by sa žiadosťou zaoberali viaceré štáty.

Spomenutými ustanoveniami sa Dublin I vyhol účelovým žiadostiam, no do istej miery, najmä z hľadiska ľudských práv, sú tieto ustanovenia zároveň terčom kritiky(6). Tým, že Dublin I striktne vymedzuje, kedy a za akých okolností je na posúdenie žiadosti príslušný ten-ktorý štát, žiadateľ je ukrátený o možnosť sám si zvoliť, v ktorej krajine svoju žiadosť predloží, a teda kde by mohol stráviť nasledujúce roky svojho života. Hoci obmedzenie tejto možnosti bolo dôvodom, prečo sa Dublin I koncipoval, jeho prísnym uplatňovaním sú to štáty Európskej únie a nie sám žiadateľ, ktoré ako jediné rozhodujú o tom, kde budú žiadatelia „umiestnení“.

Ďalším negatívom Dublinu I je, že po zápornom rozhodnutí o žiadosti žiadateľ nemá možnosť „skúsiť šťastie“ v inej krajine Európskej únie, a ak aj vnútroštátne zákony dovoľujú podať žiadosť opätovne s časovým odstupom, pravdepodobnosť, že by štát, ktorý už raz žiadateľovu žiadosť zamietol, jej tentoraz vyhovel, je veľmi nízka.

Pri aplikácii Dublinu I sú často zanedbávané rodinné väzby, dôsledkom čoho môžu byť rozdelené rodiny, keď je žiadosť niektorého z členov posudzovaná v inej krajine, než v ktorej sa nachádza zvyšok jeho rodiny(7).

V nadväznosti na Dublin I bolo dňa 18. 2. 2003 vydané nariadenie ES č. 343/2003 ustanovujúce kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov (ďalej ako „Dublin II“), ktorý spolu s Dublinom I a Dublinom III tvorí Dublinský systém.

Po obsahovej stránke sa Dublin II nelíši od Dublinu I, ich obsah je prakticky totožný. Podstatný rozdiel však spočíva v tom, že Dublin II bol zavedený pomocou nariadenia ES, a teda, na rozdiel od Dublinu I, ktorý je medzinárodnou zmluvou, Dublin II ako nariadenie predstavuje únijnú právnu úpravu, čiže je priamo aplikovateľný, z čoho vyplýva, že zaväzuje nielen štáty ako subjekty, ale aj fyzické a právnické osoby.

Dublin I zostal vo všetkých štátoch, ktoré ho podpísali, naďalej platný, a to najmä kvôli vzťahom s Dánskym kráľovstvom(8), pretože Dánsko sa, v súlade s Protokolom o postavení Dánska (9) „nezúčastňuje na prijatí tohto nariadenia a nie je viazané, ani nepodlieha jeho uplatňovaniu“.

Vo februári 2013 bola vydaná komparatívna správa(10), sumarizujúca doterajšie výsledky a (ne)úspechy Dublinského systému. Uvádza, že výsledkom výrazných rozdielov v aplikácii Dublinu II jednotlivými členskými štátmi je skutočnosť, že žiadateľ o azyl nemá vždy zaručené spravodlivé a účinné preskúmanie jeho žiadosti a procesy súvisiace s požiadaním o azyl sú sprevádzané často neúmerne dlhými lehotami. Žiadatelia sú tak neraz ponechaní v dlhotrvajúcom stave neistoty, s životom, ktorý ostáva „pozastavený“ (live „on hold“). Podľa správy je „účinnosť Dublinského systému diskutabilná(11)“. V dôsledku mimoriadne striktného a slepého dodržiavania predpisov v rámci Dublinského systému si štáty medzi sebou každoročne vymenia množstvo žiadateľov, čo je pre ne nielen značne nákladné, ale aj náročné pre samotných žiadateľov, ktorí sú sústavne presúvaní z krajiny do krajiny bez možnosti ovplyvniť svoje smerovanie. Rovnako vo všeobecnosti sa často zabúda na existenciu rodinného príslušníka v niektorej z členských krajín, čo predstavuje významné zlyhanie systému vzhľadom na očakávania a potreby žiadateľov. Mnohokrát tak dochádza k rozdeleniu rodín, keď je jednému členovi rodiny udelený azyl v jednej krajine a zodpovednosť za žiadosť jeho rodinného príslušníka prevzala iná krajina, neberúc do úvahy existenciu tohto blízkeho vzťahu medzi žiadateľmi(12).

V procese svojho fungovania sa Dublin II ukázal ako málo efektívny, nakoľko mnohé štáty na prijímanie žiadateľov stále nie sú pripravené. Obzvlášť dotknuté sú krajiny, ktoré z dôvodu svojho geografického umiestnenia nesú zodpovednosť za najväčší počet utečencov. Podľa nášho názoru by mohlo byť prijateľnejšie, keby komunitárna právna úprava zohľadnila vôľu žiadateľa, podmienky a prostredie, ktorého sa žiadateľ stane súčasťou a schopnosť daného štátu poskytnúť žiadateľovi primeranú starostlivosť a životný štandard z ekonomického hľadiska. Tým by štáty, ktoré majú každoročne najvyšší zaznamenaný počet utečencov, boli odľahčené a, naopak, štáty, ktoré si to v rámci svojej ekonomiky „môžu dovoliť“, by boli zaťažené zodpovednosťou za žiadateľov, no žiadostí majú porovnateľne menej. Na základe uvedeného by sa dosiahla „distribúcia“ žiadateľov do členských krajín s rovnomerným ekonomickým zaťažením jednotlivých štátov. Žiadateľ by sa v krajine vstupu registroval a po výbere a schválení krajiny, ktorá bude za neho zodpovedná, by bol do tejto presunutý.

Problematiku aplikácie Dublinského nariadenia spomenutú v predchádzajúcej podkapitole možno dokázať rozhodnutím Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej „ESĽP“) v prípade M. S. S. v. Belgicko a Grécko z 21. 1. 2011. Sťažovateľom bol v uvedenom prípade občan Afganistanu, ktorý bol v roku 2008 nútený svoju krajinu opustiť, keďže podľa skutočností, ktoré uviedol, čelil pokusu o vraždu Talibanom a bol naďalej prenasledovaný, nakoľko pracoval ako prekladateľ pre medzinárodné vojenské letecké jednotky. Plánoval sa dostať do Belgicka, no pri tranzite bol zadržaný v Grécku, kde mu boli odobraté odtlačky prstov. Následne sa však dostal do Belgicka, kde požiadal o azyl. Vďaka systému Eurodac sa však zistilo, že mu boli odobraté odtlačky prstov v Grécku, v dôsledku čoho belgické úrady rozhodli, že podľa dublinských predpisov je na prijatie jeho žiadosti príslušné Grécko a nariadili jeho transfer. Transfer bol nariadený napriek upozorneniu UNHCR, ktoré bolo doručené aj belgickému migračnému úradu, ktorý sa žiadosťou sťažovateľa zaoberal, aby akékoľvek transfery utečencov do Grécka boli okamžite zastavené kvôli mimoriadne nepriaznivej a nepostačujúcej situácii utečencov v Grécku. Sťažovateľ bol nútený dlhší čas žiť v Grécku, kde nemal zabezpečené bývanie ani prácu. Napokon ESĽP rozhodol, že oba štáty – Belgicko aj Grécko, skutočne porušili čl. 3 a 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd v súvislosti so zaobchádzaním počas zadržania žiadateľa v Grécku, najmä s podmienkami v cele, v ktorej bol zadržaný, následné problémy s bývaním a základnými potrebami, a aj vydanie rozhodnutia o vyhostení bez predošlého riadneho preskúmania žiadosti a okolností potrebných pre vydanie rozhodnutia o udelení, či neudelení azylu. V rozhodnutí ESĽP poukázal na to, že Belgicko ignorovalo dôkazy a poskytnuté informácie o nepriaznivej situácii žiadateľov v Grécku a odporúčania o zastavení transferov.

V časti rozhodnutia ESĽP sú pre vykreslenie pomerov v Grécku uvedené nasledovné údaje:
V roku 2008 bolo Grécko na siedmom mieste z krajín Európskej únie v počte prijatých žiadostí súvisiacich s azylom, udelením pobytu a podobne. Pomer kladných rozhodnutí v prvoinštančných konaniach vo vzťahu ku všetkým vydaným rozhodnutiam bol 0,04 % pre udelenie statusu utečenca a 0,06 % pre poskytnutie doplnkovej ochrany alebo ochrany z humanitárnych dôvodov. Priemerná miera kladných rozhodnutí na prvom stupni v piatich zo šiestich krajín (Francúzsko, Spojené kráľovstvo, Taliansko, Švédsko a Nemecko), ktoré spolu s Gréckom evidujú najväčší počet žiadostí, predstavuje 36,2 %. V roku 2009, 88 % cudzincov vstúpilo na územie Európskej únie cez Grécko. Uvedeného prípadu sa týka tiež skutočnosť, že do roku 2009 bolo 95 % žiadostí o azyl posudzovaných na Policajnom riaditeľstve Attica v Aténach, teda na rovnakom oddelení, ktorým prešla aj žiadosť sťažovateľa v prípade M. S. S. v. Belgicko a Grécko. Autori správ a odporúčaní týkajúcich sa oblasti azylu sa zhodujú v tom, že podmienky v celách zadržania aj v zariadeniach, ktoré slúžia na umiestnenie žiadateľov, sú viac ako nedostačujúce, priestory sú malé, dostupnosť k základným hygienickým potrebám je nízka a prístup dozorcov je neadekvátny. Do Grécka prichádzajú vysoké počty utečencov, no Grécko nie je schopné takýmto množstvám poskytnúť náležité zaopatrenie.

Desať rokov po vydaní poslednej únijnej právnej úpravy azylovej politiky Dublinu II bola dňa 26. 6. 2013 vydaná jeho prepracovaná, nová verzia, ako Nariadenie ES 604/2013, tzv. Dublin III, ktorý nadobudol účinnosť 19. 7. 2013(13). Obsah pôvodného nariadenia (Dublin II) zostal prakticky nezmenený, no bol doplnený o niekoľko nových ustanovení, ktoré doň boli začlenené ako odpoveď na problémy, ktoré vyvolal Dublin II a ktoré zrejme zapríčinili jeho neúspech. Dublin III preto obsahuje riešenia na vyššie spomenuté problémy – transfery žiadateľov, rozdelenia rodín, malá informovanosť žiadateľov – je teda obsahovo rozsiahlejší. (14)

Dublin III obsahuje ustanovenia venujúce sa právu na informácie. Venuje špeciálnu pozornosť predovšetkým informovanosti žiadateľa o všetkých krokoch, ktoré sa v súvislosti s jeho osobou podniknú, a to aj predtým, než svoju žiadosť podá, a najmä bezprostredne po jej podaní. Žiadateľovi musí byť oznámený účel Dublinu III a následky podania žiadosti v inom členskom štáte, a musí byť oboznámený aj s tým, že má právo na prístup k údajom o svojej osobe a o žiadosti. Dôležitou zmenou oproti predchádzajúcej právnej úprave je skutočnosť, že žiadateľovi musí byť riadne a dostatočne ozrejmená možnosť napadnúť rozhodnutie o presune, a ak je možné ju aplikovať, aj o možnosti pozastaviť svoj presun. Všetky poskytované informácie, oznámenia a rozhodnutia musia byť žiadateľovi oznámené písomne a v jazyku, ktorému rozumie(15).

Problematickú situáciu s presunmi, teda najmä vyššie popísanú situáciu v Grécku, Dublin III výslovne upravuje novou klauzulou v čl. 3, ktorá je zameraná na odstránenie presunov z dôvodu zodpovednosti iného štátu určenej podľa krajiny vstupu žiadateľa na územie Európskej únie v zmysle Dublinu III, pri ktorých hrozí, že dôjde k nehumánnemu alebo degradujúcemu zaobchádzaniu(16). V uvedenom prípade štát zvažujúci presun bude naďalej pokračovať v preskúmavaní kritérií stanovených Dublinom III s cieľom zistiť, či nemôže byť zodpovedný iný členský štát. Príslušné ustanovenie Dublinu III sa snaží zaistiť posilnenie prevencie presunov aj z pozície žiadateľov. Zdôrazňuje a podchycuje možnosť žiadateľa takéto rozhodnutie napadnúť, čo je výrazné pozitívum oproti Dublinu II(17). Do účinnosti Dublinu III musel žiadateľ dosiahnuť zmenu rozhodnutia a faktického stavu len neustálym odvolávaním sa a zdĺhavým procesom obracania sa na rôzne vnútroštátne či európske orgány, ktorý bol zväčša ukončený, v lepšom prípade aj zvrátený až rozhodnutím medzinárodného súdu.

Nariadením ES 2725/2000 z 11. 12. 2000 týkajúcim sa zriadenia systému „Eurodac“ na porovnávanie odtlačkov prstov pre účinné uplatňovanie Dublinského dohovoru bol formálne zriadený systém Eurodac. (18) (European Automated Fingerprint Identification System - Automatizovaný európsky systém identifikácie odtlačkov prstov). Jeho úlohou má byť účinné uplatňovanie Dublinského dohovoru, založené na zbieraní, spracovávaní a ukladaní odtlačkov prstov všetkých osôb, ktoré požiadali o azyl a všetkých osôb, ktoré nezákonne prekročili vonkajšie hranice Európskej únie. Z praktického hľadiska z pozície jednotlivých členských štátov ide o postup, pri ktorom sa určenej osobe staršej ako 14 rokov bezprostredne po vstupe (po podaní žiadosti) odoberú odtlačky všetkých prstov. Následne sú odtlačky spolu s ďalšími údajmi (údaje o čase a mieste odobratia odtlačkov, dátum podania žiadosti o azyl, pohlavie žiadateľa) odoslané centrálnej jednotke, ktorá sprostredkuje ich uloženie do centrálnej databázy a vykoná porovnanie údajov, na základe ktorého odosiela kladný alebo záporný výsledok porovnania členskému štátu pôvodu. Údaje sa v databáze uchovávajú počas desiatich rokov, po uplynutí ktorej sa automaticky zo systému vymažú. Uvedené sa netýka prípadov, keď je osobe udelené štátne občianstvo jedného z členských štátov. V tom prípade sa jej údaje zo systému vymažú okamžite. Týmto spôsobom si každý štát môže overiť, či osoba, ktorá v ňom podala žiadosť o azyl, už tak neurobila v inom členskom štáte, čím by mohol nastať spor o zodpovednosť štátu.

Systém Eurodac počas svojej niekoľkoročnej existencie prešiel viacerými zmenami, ktoré boli zavŕšené nariadením z 26. 6. 2013, ktoré je prepracovaním pôvodného nariadenia zriaďujúceho systém Eurodac 2725/2000(19), doplnené o úpravu žiadostí orgánov členských štátov na presadzovanie práva a Europolu o porovnanie s údajmi v systéme Eurodac na účely presadzovania práva, čiže umožnil výmenu údajov medzi databázou Eurodac a Europolom a národnými orgánmi členských štátov na presadzovanie práva.

Vynímajúc Dublin I, ktorý nadobudol účinnosť v roku 1997, čiže dva roky predtým, ako sa 15. a 16. 10. 1999 konalo zasadnutie Európskej Rady v Tampere, na ktorom bola odsúhlasená práca vedúca k zahájeniu Spoločného európskeho azylového systému(20) (ďalej len ako „SEAS“), o Dubline II a Dubline III možno hovoriť ako o súčasti SEAS. Dublinský systém a SEAS teda od seba nemožno separovať, nakoľko oba systémy smerujú k dosiahnutiu spoločného cieľa, ktorým je stanovenie určitého štandardu pri prijímaní žiadostí o azyl a zlepšenie kvality a účinnosti azylových procedúr.

Najelementárnejším cieľom zavedenia SEAS je, so zreteľom na žiadateľov o azyl a azylantov, „postupne vytvoriť priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti otvorený pre tých, ktorí sú okolnosťami prinútení oprávnene hľadať ochranu v Spoločenstve“(21) Dublinský systém je realizovaný najmä prostredníctvom nariadení, ktoré sú priamo aplikovateľné, s priamym účinkom v členských krajinách Európskej únie. Zavedenie SEAS sa formálne líši najmä tým, že je uskutočňovaný prostredníctvom sústavy smerníc, ktoré je nevyhnutné do jednotlivých vnútroštátnych poriadkov členských štátov ďalej transponovať.

SEAS počas svojho vývoja prešiel niekoľkými etapami, ktoré reagovali na spoločenskú a politickú situáciu(22) tretích krajín, a ktorými sa snažil postupne riešiť jednotlivé problémy, z ktorých niekoľko bolo uvedených vyššie. Aplikačná prax počiatočných krokov SEAS však svedčí o tom, že dovtedajšie opatrenia sa neosvedčili v očakávanej miere. Rámce, ktoré boli v smerniciach vytýčené, sa ukázali ako nedostatočné, pri transpozícii členskými štátmi totiž poskytovali príliš nekonkrétne a „voľné“ ustanovenia, čoho dôsledkom boli značné odchýlky v ustanoveniach vnútroštátnych zákonov upravujúcich totožnú problematiku(23). Smernice SEAS(24) boli transponované aj do slovenského vnútroštátneho práva.

Autor: Gabriela Rošková
Autorka je študentkou Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave

---

(1) Dôvodová správa, ktorá je súčasťou vládneho návrhu zákona o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Dostupné na http://www.nrsr.sk/dl/Browser/DsDocument?documentId=286038
(2) Dohovor o právnom postavení utečencov z roku 1951 (Ženevský dohovor).
(3) Protokol týkajúci sa právneho postavenia utečencov z roku 1967 (Newyorský protokol).
(4) Dublin II Regulation. Lives on hold. European Comparative Report, February 2013. Dostupné na http://www.dublin-project.eu/dublin/Dublin-news/New-report-Dublin-II-reg...
(5) Tamže.
(6) Tamže.
(7) Úrad Vysokého komisára OSN pre utečencov.
http://www.unhcr-centraleurope.org/sk/co-robime/zabezpecenie-pravnej-och...
(8) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:22006A0308(03):SK:HTML
(9) Protokol (č. 22) o postavení Dánska, pripojený k Zmluve o Európskej únii.
(10) Dublin II Regulation. Lives on hold. European Comparative Report, February 2013. Dostupná na: http://www.dublin-project.eu/dublin/New-report-Dublin-II-regulation-live...
(11) Tamže.
(12) Tamže.
(13) Úradný vestník Európskej únie. Dostupné na: http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:180:0031:0059:SK:PDF
(14) Údaje dostupné na stránke European Council on Refugees and Exiles: http://www.ecre.org/topics/areas-of-work/protection-in-europe/10-dublin-...
(15) Electronic Immigration Network. http://www.ein.org.uk/news/dublin-iii-regulation-enters-force-today
(16) Tamže.
(17) Tamže.
(18) Znenie dostupné na: http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lng1=sk,sk&lang=&lng2=bg,cs,...
(19) Dostupný na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000R2725:S...
(20) Ods. 2 Smernice Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca. Dostupná na www.minv.sk/?azyl-migracia&subor=2785‎
(21) Ods. 2 Smernice Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca. Dostupná na www.minv.sk/?azyl-migracia&subor=2785‎
(22) V Smernici Rady 2001/55/ES z 20. júla 2001 (o minimálnych štandardoch na poskytovanie dočasnej ochrany v prípade hromadného prílevu vysídlených osôb a o opatreniach na podporu rovnováhy úsilia medzi členskými štátmi pri prijímaní takýchto osôb a znášaní z toho vyplývajúcich dôsledkov) sa ako udalosti podnecujúce prijatie smernice uvádzajú konflikt v bývalej Juhoslávii či kosovská kríza.
(23) Tamže.
(24) V chronologickom poradí ide menovite o nasledovné smernice: Smernica Rady 2001/55/ES z 20. júla 2001 o minimálnych štandardoch na poskytovanie dočasnej ochrany v prípade hromadného prílevu vysídlených osôb a i opatreniach na podporu rovnováhy úsilia medzi členskými štátmi pri prijímaní takýchto osôb a znášaní z toho vyplývajúcich dôsledkov, Smernica Rady 2003/9/ES z 27. januára 2003, ktorou sa ustanovujú minimálne štandardy pre prijímanie žiadateľov o azyl, Smernica Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca.