Vybraná judikatúra vo veci zaistenia cudzincov

dec 17 2021

Selected case law on the detention of aliens

Abstrakt: Zaistenie cudzinca je jedným z rozhodnutí, ktorým sa zasahuje do ľudských práv a slobôd cudzinca. V našom príspevku Vám predstavíme vybranú judikatúru v uvedenej oblasti. Príspevok poukazuje na jednotlivé aspekty zaistenia cudzincov a s nimi súvisiacu judikatúru. Judikatúru uvádzame v príspevku nielen odkazom, ale z judikatúry aj citujeme, a to z dôvodu lepšej prehľadnosti a aplikovateľnosti judikatúry orgánmi kompetentnými na zaistenie cudzincov.
Kľúčové slová: zaistenie, alternatívy k zaisteniu, vyhostenie, právo na slobodu, cudzinec.

Abstract: Detention of an alien is one of the decisions that interferes with the human rights and freedoms of the alien. In our contribution, we will present selected case law in this area. The article points out individual aspects of detention of aliens and related case law. We cite the case law in the article by not only reference, but we also quote from the case law, due to the better clarity and applicability of the case law by the authorities competent to detain aliens.
Key words: detention, alternatives to detention, expulsion, right to liberty, alien.

Úvod

Zaistenie cudzinca predstavuje zásah do základných práv cudzinca, osobitne do práva na slobodu. Ide o zásah, ktorý by mal spĺňať určité kritériá stanovené medzinárodným, európskym a vnútroštátnym právom. Predmetné kritériá vyplývajú jednak z právnych dokumentov, ako aj z judikatúry príslušných súdov na európskej alebo vnútroštátnej úrovni. Nakoľko zaisteniu cudzincov sa osobitne venuje právo na úrovni európskej a vnútroštátnej, v príspevku sa venujeme predovšetkým uvedeným úrovniam právnej úpravy, vrátane relevantnej judikatúry.

Zaistenie cudzinca v medzinárodnej právnej úprave

Právo na slobodu je jedným z ľudských práv, ktoré je zaručené medzinárodným, európskym, ako aj vnútroštátnym právom. Na medzinárodnej úrovni je právo na slobodu zakotvené už Všeobecnou deklaráciou ľudských práv, a to predovšetkým čl. 3, 4, 9 alebo 13, ako aj Medzinárodným dohovor o občianskych a politických právach (čl. 9 až 12). Podľa čl. 9 Všeobecnej deklarácie ľudských práv nikto nesmie byť svojvoľne zatknutý, zadržaný alebo vyhostený. Podmienky zaistenia a práva zaistenej osoby sú upravené čl. 9 Medzinárodného dohovoru o občianskych a politických právach. Ide napr. o právo na oboznámenie sa s dôvodmi zatknutia, právo na konanie pred súdom, alebo práva na náhradu pri nezákonnom zatnutí alebo väzbe. Nejde samozrejme o vyčerpávajúci výpočet právnych dokumentov upravujúcich právo na slobodu, resp. upravujúcich práva spojené so zaistením, resp. zadržaním osoby. Medzi medzinárodno-právne dokumenty upravujú práva zadržaných osôb patrí napr. Dohovor proti mučeniu a inému krutému, neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu, alebo Minimálne štandardné pravidlá pre zaobchádzanie s väznenými osobami (Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners) schválené Rezolúciou Hospodárskej a sociálnej rady OSN. Práva jednotlivých osôb sú upravené aj v ďalších medzinárodno-právnych dokumentoch, upravujúcich práva osobitných kategórií osôb. Osobitnú kategóriu tvorí zaistenie žiadateľov o azyl a utečencov. 1

Základné pojmy

Okrem medzinárodnej právnej úpravy je zaistenie cudzincov upravené aj európskou a vnútroštátnou právnou úpravou. Predmetná úprava zakotvuje podmienky zaistenia cudzincov, ako aj pravidlá ich zaistenia. Na úvod je potrebné definovať pojmy cudzinec, ako aj ďalšie pojmy upravené právom Európskej únie, ako je štátny príslušník tretej krajiny a občan Únie. Vzhľadom na skutočnosť, že uvedené pojmy sú transponované do právneho poriadku Slovenskej republiky, uvedieme definície upravené zákonom č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o pobyte cudzincov“). Cudzinec je každý, kto nie je štátnym občanom Slovenskej republiky.2 Občan Únie je každý, kto nie je štátnym občanom Slovenskej republiky a je štátnym občanom niektorého členského štátu3 (členským štátom je členský štát Európskej únie okrem Slovenskej republiky, iný štát, ktorý je zmluvnou stranou Dohody o Európskom hospodárskom priestore a Švajčiarska konfederácia). Štátny príslušník tretej krajiny je každý, kto nie je štátnym občanom Slovenskej republiky ani občanom Únie; štátnym príslušníkom tretej krajiny sa rozumie aj osoba bez štátnej príslušnosti. 4 Právne dokumenty Rady Európy v zásade neupravujú definíciu pojmu cudzinec. Všeobecne sa v medzinárodnom práve za cudzinca považuje každá fyzická osoba, ktorá nie je štátnym príslušníkom štátu, v ktorom sa nachádza. 5 V našom príspevku teda používame pojmy cudzinec v súvislosti s právom Rady Európy a pojmy cudzinec, občan Únie a štátny príslušník tretej krajiny v práve Európskej únie.

Právna úprava pojmu zaistenie

Podobne je pojem zaistenie odlišne definovaný v uvedených úrovniach práva. Právo EÚ definuje zaistenie v súvislosti so zaistením žiadateľov o medzinárodnú ochranu ako „umiestnenie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, na ktorom je obmedzená sloboda pohybu žiadateľa“.6 Pojem zaistenie cudzincov všeobecne, teda nielen žiadateľov o medzinárodnú ochranu, je pojmom používaným právom Európskej únie, avšak ten nie je definovaný. 7 Pri jeho výklade je podľa nášho názoru možno vychádzať in analogiam z vyššie uvedeného vymedzenia, upravujúceho zaistenie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, ako aj z vymedzenia upraveného Radou Európy, resp. judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“).

ESĽP vo viacerých prípadoch riešil zaistenie cudzinca, pričom poukazoval na odlišnosť pojmov, resp. práv upravených Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd (Ďalej len „Dohovor“), a to pozbavenie osobnej slobody (čl. 5 Dohovoru) a obmedzenie slobody pohybu (Protokol k Dohovoru č. 4 čl. 2). Uvedené práva sú odlišné a ESĽP v jednotlivých prípadoch skúma, či ide o pozbavenie osobnej slobody, alebo obmedzenie slobody pohybu. ESĽP pritom skúma viacero faktorov, napr. druh opatrenia, jeho trvanie, a pod., ako uvádza vo svojom rozsudku: „Ako bolo uvedené vyššie, článok 5 ods. 1 sa netýka iba obmedzení slobody pohybu, ktoré upravuje článok 2 protokolu č. 4. Na určenie toho, či bol niekto „pozbavený slobody“ v zmysle článku 5 ods. 1, musí byť východiskom jeho konkrétna situácia a musí sa zohľadniť celý rad kritérií, ako je druh, trvanie, účinky a spôsob realizácie predmetného opatrenia. Rozdiel medzi pozbavením slobody a obmedzením slobody pohybu spočíva v stupni alebo intenzite, a nie v povahe alebo podstate (pozri Engel a ďalší, čl. 59; Guzzardi, čl. 92-93; Storck, čl. 71, všetky citované vyššie; a tiež novšie, Medvedyev a ďalší proti Francúzsku [GC], č. 3394/03, čl. 73, EDĽP 2010).“ 8 Jedným z dôležitých kritérií je skúmanie intenzity zásahu, ako ESĽP uvádza vo svojom rozsudku: „Rozdiel medzi pozbavením slobody a obmedzením slobody je predsa len rozdiel v stupni alebo intenzite, a nie v povahe alebo podstate. Hoci sa proces zaradenia do jednej alebo druhej z týchto kategórií niekedy ukazuje ako neľahká úloha, pretože niektoré hraničné prípady sú vecou čistého názoru, Súd sa nemôže vyhnúť výberu, na základe ktorého je uplatniteľnosť alebo neaplikovateľnosť článku 5 (čl. 5) závisí.“ 9 Len posúdením uvedených kritérií je možno zastať názor, o porušenie ktorého z vyššie uvedených dvoch práv ide.

Na vnútroštátnej úrovni je pozbavenie osobnej slobody upravené predovšetkým čl. 17 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky: „Nikoho nemožno stíhať alebo pozbaviť slobody inak, ako z dôvodov a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Nikoho nemožno pozbaviť slobody len pre neschopnosť dodržať zmluvný záväzok.“. Zaistenie štátneho príslušníka tretej krajiny je ďalej upravené § 88 zákona o pobyte cudzincov a zaistenie žiadateľa o azyl je upravené § 88a zákona o pobyte cudzincov. Uvedená právna úprava však nedefinuje pojem zaistenie. Jeho definíciu priniesol až Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „Odvolací súd považuje za potrebné pripomenúť, že zaistenie cudzinca znamená obmedzenie alebo v závislosti na povahe, dĺžke, dôsledkoch a spôsobe zaistenia dokonca zbavenie jeho slobody. Ide teda o veľmi citeľný zásah do jedného z najvýznamnejších práv jednotlivca. Takýto zásah môže byť prípustný len za prísne vymedzených podmienok definovaných nielen zákonom o pobyte cudzincov alebo predovšetkým ústavným poriadkom SR. Podľa čl. 8 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd je osobná sloboda zaručená. Podľa čl. 8 ods. 2 Listiny nesmie byť nikto zbavený svojej slobody inak než z dôvodov a spôsobom, ktorý stanoví zákon.“ 10 Z uvedeného rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky je zrejmé, že prijal klasifikáciu, resp. rozdelenie zásahov do práva na obmedzenie alebo pozbavenie slobody, ako ich upravuje aj Dohovor.

Alternatívy k zaisteniu cudzinca

Zaistením cudzinca sa podstatným spôsobom zasahuje do jeho práv. Preto by sa uvedené opatrenie malo použiť až ako posledná možnosť. Pred jeho aplikáciou by sa malo preskúmať aplikovanie menej závažných zásahov do práv cudzinca. Problematiku alternatív zaistenia rieši právo Európskej únie v súvislosti so zaistením žiadateľov o medzinárodnú ochranu a s ostatnými cudzincami.

Podľa čl. 8 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (ďalej len „smernica o podmienkach prijímania“): „Ak je to nevyhnutné, členské štáty môžu na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu žiadateľa zaistiť, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia.“. V súvislosti s odovzdaním cudzinca v rámci tzv. dublinského konania ustanovenie čl. 28 ods. 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (ďalej len „dublinské nariadenie“) upravuje: „Ak existuje značné riziko úteku, členské štáty môžu dotknutú osobu zaistiť na účely zabezpečenia konania o odovzdaní v súlade s týmto nariadením, a to na základe individuálneho posúdenia a len vtedy, ak je zaistenie primeraným opatrením a nie je možné účinne uplatniť iné, miernejšie alternatívne donucovacie opatrenia.“. Okrem zakotvenia povinnosti uplatniť miernejšie alternatívne opatrenia namiesto zaistenia žiadateľa o medzinárodnú ochranu, upravuje právo Európskej únie tiež povinnosť uplatniť predmetné alternatívy aj v prípade štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate. Uvedená povinnosť je upravená čl. 15 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (ďalej len „návratová smernica“), a to nasledovne: „Pokiaľ sa v osobitnom prípade nedajú účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia, členské štáty môžu zaistiť len štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate....“. Čo sa považuje za menej prísne opatrenia predmetná smernica nedefinuje. K predmetnej smernici však bolo vydané odporúčanie Komisie11, ktoré uvádza príklady alternatív zaistenia a ich výhody a riziká: „Príkladmi alternatív k zaisteniu sú obmedzenia pobytu, otvorené domy pre rodiny, podpora zo strany sociálnych pracovníkov, pravidelné hlásenie sa, odovzdanie preukazov totožnosti/cestovných dokladov, kaucia a elektronické monitorovanie. UNHCR poskytuje niekoľko praktických príkladov osvedčených postupov týkajúcich sa alternatív k zaisteniu. Medzi výhody stanovenia alternatív k zaisteniu môžu patriť vyššie miery návratu (vrátane dobrovoľného odchodu), zlepšená spolupráca s navrátilcami pri získavaní potrebných dokladov, finančné výhody (menšie náklady pre štát) a menšie náklady na ľudské zdroje (predídenie problémom súvisiacim so zaistením). Medzi riziká patrí zvýšená pravdepodobnosť úteku, možné vytvorenie motivačných faktorov (alternatívne útvary zaistenia, napríklad rodinné domy, môžu neregulárni prisťahovalci vnímať ako atraktívne) a možné sociálne napätie v susedstve otvorených centier. Odporúčanie: výzvou je nájdenie inteligentných riešení so správnou kombináciou výhod a odstrašujúcich účinkov. Výsledkom úplnej absencie odstrašujúcich účinkov môžu byť nedostatočné miery odsunu. Aj príliš represívny systém so systematickým zaisťovaním môže byť pritom neefektívny, pretože navrátilec je v konaní o návrate málo motivovaný alebo nabádaný k spolupráci. Členské štáty by mali pripraviť a používať široký rozsah alternatív na riešenie situácie v prípade rôznych kategórií štátnych príslušníkov tretích krajín. Úspech sa preukázal pri prispôsobenom individuálnom vedení, ktorý navrátilcovi umožňuje vziať vlastný návrat do svojich rúk, a pri včasnom zapojení, ako aj pri holistickej správe prípadov zameranej na riešenie prípadov. Cieľom by malo byť systematické horizontálne vedenie všetkých potenciálnych navrátilcov, ktoré zahŕňa odporúčania o možnostiach legálneho pobytu/azylu, ako aj o dobrovoľnom/nútenom návrate od počiatočnej fázy (a nie až po prijatí rozhodnutí o odsune).“.

Podobne ako právo Európskej únie, aj právo Rady Európy zakotvuje povinnosť použiť iné miernejšie opatrenia. Súvisí to najmä s princípom proporcionality, ktorý ESĽP aplikuje prostredníctvom testu proporcionality pri skúmaní zásahu do práv garantovaných Dohovorom. Ako príklad skúmania použitia miernejších opatrení je možné uviesť rozsudok ESĽP: „Súd tiež poznamenáva, že po prepustení sťažovateľa 9. októbra 2007 bol informovaný o tom, že stále musí splniť príkaz na odchod. Bol povinný pravidelne podávať správy rade (pozri odsek 35). Orgány tak v skutočnosti mali k dispozícii iné opatrenia, než je zdĺhavé zadržiavanie sťažovateľa v deportačnom stredisku, keďže neexistovala žiadna okamžitá vyhliadka na jeho vyhostenie.“.

Vnútroštátna právna úprava zakotvuje alternatívy zaistenia § 89 zákona o pobyte cudzincov. Ide o hlásenie pobytu a zloženie peňažnej záruky. Uvedené alternatívy zaistenia je možné uložiť, podobne ako aj zaistenie, len štátnemu príslušníkovi tretej krajiny. Napriek skutočnosti, že znenie § 89 zákona o pobyte cudzincov explicitne neupravuje povinnosť preskúmať pred zaistením možnosť uloženia alternatív zaistenia, uvedená povinnosť vyplýva z eurokonformného výkladu predmetného ustanovenia. K uvedenej skutočnosti sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „Vnútroštátne orgány aplikácie práva majú v rámci svojich právomocí vždy usilovať o eurokonformný výklad vnútroštátneho pravá, aby sa zabezpečila úplná účinnosť smernice a dosiahnutie jej cieľa (Adeneler, C-212/04, 4.7.2006, Zb. s. I-6057, bod 111) bez ohľadu na to, či ustanovenia použité pri výklade majú alebo nemajú priamy účinok (citované z: Michael Siman, Miroslav Slašťan, Primárne právo Európskej únie (aplikácia a výklad práva Únie s judikatúrou), Bratislava 2010 (str. 173). S odkazom na uvedené bolo preto potrebné v danom prípade v konaní o zaistení resp. o predĺžení zaistenia navrhovateľa (policajný orgán skúma po celý čas zaistenia štátneho príslušníka tretej krajiny, či trvá účel zaistenia v zmysle § 90 ods. 1) skúmať aj možnosť využitia prípadne „iných dostatočných, ale menej prísnych donucovacích opatrení“, tak ako to predpokladá čl. 15 ods. 1 citovane Návratovej smernice.“ 12

Dôvody zaistenia cudzinca

Podobne ako pri alternatívach zaistenia, aj dôvody zaistenia prebiehajú v dvoch právnych režimoch. Ide o právny režim zaistenia podľa právnych predpisov upravujúcich návrat štátnych príslušníkov tretích krajín a právny režim zaistenia žiadateľov o azyl. Právny názor o rozdielnych právnych režimoch uviedol Súdny Dvor Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“) vo svojom rozsudku: „Zaistenie na účely odsunu upravené smernicou 2008/115 a zaistenie nariadené proti žiadateľovi o azyl najmä podľa smerníc 2003/9 a 2005/85 a použiteľných vnútroštátnych ustanovení teda patria do odlišných právnych režimov.“ 13

Žiadateľ o medzinárodnú ochranu môže byť podľa čl. 8 ods. 3 smernice o podmienkach prijímania môže byť zaistený iba

  • na účely zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti,
  • na účely zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko úteku žiadateľa,
  • na účely rozhodovania v rámci konania o práve žiadateľa vstúpiť na územie,
  • ak je žiadateľ zaistený podľa návratovej smernice a žiada o medzinárodnú ochranu výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť vykonanie rozhodnutia o návrate,
  • ak si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku, alebo
  • v súlade s článkom 28 dublinského nariadenia.

Z uvedeného výpočtu je zrejmé, že nemožno zaistiť žiadateľa o medzinárodnú ochranu len z dôvodu, že žiada o medzinárodnú ochranu, obdobné platí aj v prípade prebiehajúceho konania podľa dublinského nariadenia. V konaní podľa dublinského nariadenia je podľa čl. 28 možné cudzinca zaistiť len, ak existuje značné riziko úteku.

Podľa čl. 15 ods. 1 návratovej smernice je možné zaistiť štátneho príslušníka tretej krajiny, ak

  • existuje riziko úteku, alebo
  • dotknutý štátny príslušník tretej krajiny sa vyhýba alebo bráni procesu prípravy návratu alebo odsunu.

Ak štátny príslušník tretej krajiny odmieta opustiť územie štátu, ak mal vydané rozhodnutie o návrate, samotné takéto jeho konanie nemôže byť dôvodom na uloženie trestu odňatia slobody. Zároveň je potrebné návrat štátneho príslušníka tretej krajiny vykonávať v určitých po sebe nasledujúcich štádiách, pričom jedno z uvedených štádií je aj zaistenie. K uvedenej skutočnosti sa vyjadril Súdny dvor nasledovne: „Z vyššie uvedeného vyplýva, že poradie štádií postupu návratu stanoveného smernicou 2008/115 zodpovedá odstupňovaniu opatrení, ktoré treba prijať na účely vykonania rozhodnutia o návrate, a to od opatrenia, ktoré ponecháva dotknutej osobe najväčšiu slobodu, a to poskytnutie lehoty na dobrovoľný odchod, až po opatrenia, ktoré obmedzujú najviac jej slobodu, a to zaistenie v špecializovanom zariadení, pričom vo všetkých štádiách je potrebné zaistiť rešpektovanie zásady proporcionality.....Smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, najmä jej články 15 a 16, treba vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, akou je dotknutá právna úprava vo veci samej, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území daného štátu, len na základe toho, že v rozpore s príkazom na opustenie územia tohto štátu v stanovenej lehote zotrváva na uvedenom území bez legitímneho dôvodu.“ 14

Dohovor upravuje čl. 5 právo na slobodu a bezpečnosť. Pozbavenie slobody upravuje čl. 5 ods. 1 Dohovoru v nasledovných prípadoch

  • na základe odsúdenia príslušným súdom,
  • z dôvodu, že osoba sa nepodrobila rozhodnutiu súd, alebo z dôvodu zabezpečiť splnenie povinnosti stanovenej zákonom,
  • vyšetrovacia väzba,
  • pozbavenie slobody maloletého v osobitných prípadoch,
  • na ochranu pred šírením nákazlivej choroby, alebo zákonné pozbavenie osobnej choroby duševne chorých osôb, alkoholikov, narkomanov alebo tulákov, alebo
  • aby sa zabránilo nepovolenému vstupu, alebo uľahčilo odovzdanie cudzinca.

Zaistenie musí byť postavené na niektorom z uvedených dôvodov, inak je nezákonné. K uvedenému sa vyjadril ESĽP nasledovne: „Článok 5 ods. 1 písm. a) až f) obsahuje taxatívny zoznam prípustných dôvodov, na základe ktorých môžu byť osoby pozbavené slobody. Žiadne pozbavenie slobody nebude zlučiteľné s článkom 5 ods. 1, pokiaľ nespadá pod jeden z týchto dôvodov alebo pokiaľ nie je ustanovené zákonnou odchýlkou podľa článku 15 Dohovoru, ktorý umožňuje štátu „v čase vojny alebo inej akéhokoľvek iného ohrozenia existencie národa“ prijať opatrenia odchyľujúce sa od svojich záväzkov podľa článku 5 „v rozsahu, v akom to bezprostredne vyžaduje naliehavosť situácie,“ (pozri okrem iného rozsudok Írsko proti Spojenému kráľovstvu z 18. januára 1978, odsek 194 , séria A č. 25 a A. a iní proti Spojenému kráľovstvu, citované vyššie, odsek 162 a 163).“ 15 Zaistenie cudzinca je tiež zákonné len vtedy, ak je účelné. Ak napr. nie je vyhliadka na možnosť vyhostiť cudzinca, jeho zaistenie nie je zákonné, ako sa vyjadril aj ESĽP: „Vyššie uvedené úvahy sú dostatočné na to, aby umožnili Súdu dospieť k záveru, že dôvody zaistenia sťažovateľa – opatrenia prijaté s cieľom jeho vyhostenia – nezostali v platnosti počas celého obdobia jeho zadržania z dôvodu neexistencie reálnej perspektívy jeho vyhostenia, a to, že vnútroštátne orgány neviedli konanie s náležitou starostlivosťou.“. 16Z uvedeného rozsudku vyplýva nielen povinnosť zákonného zaistenia, ale aj povinnosť postupovať s náležitou starostlivosťou, čo znamená najmä aktivitu pri realizácii odsunu cudzinca, napríklad byť aktívne pri pomalom spolupráci prijímajúceho štátu. Ak štát nekoná s náležitou starostlivosťou, zaistenie prestáva byť prípustné. K uvedenému sa vyjadril ESĽP vo svojom rozsudku: „Súd však pripomína, že akékoľvek pozbavenie slobody podľa článku 5 ods. 1 písm. f) (čl. 5-1-f) bude opodstatnené len dovtedy, kým bude prebiehať deportačné konanie. Ak sa takéto konanie nebude vykonávať s náležitou starostlivosťou, zaistenie prestane byť prípustné podľa článku 5 ods. 1 písm. f) (čl. 5-1-f) (pozri rozsudok Quinn proti Francúzsku z 22. marca 1995, séria A č. 311, s. 19, ods. 48, a tiež rozsudok Kolompar proti Belgicku z 24. September 1992, séria A číslo 235-C, s. 55, ods. 36).“ 17

Vnútroštátna právna úprava zakotvuje § 88 zákona o pobyte cudzincov zaistenie štátneho príslušníka tretej krajiny. Podľa uvedeného ustanovenia je policajt oprávnený zaistiť štátneho príslušníka tretej krajiny

  • v konaní o administratívnom vyhostení s cieľom zabezpečiť jeho vycestovanie, ak existuje riziko jeho úteku alebo sa vyhýba alebo bráni procesu prípravy výkonu jeho administratívneho vyhostenia,
  • na účel výkonu administratívneho vyhostenia alebo výkonu trestu vyhostenia,
  • na účel zabezpečenia prípravy alebo výkonu jeho prevozu podľa dublinského nariadenia, ak existuje značné riziko jeho úteku, alebo
  • na účel jeho vrátenia podľa medzinárodnej zmluvy (napríklad readmisnej zmluvy), ak neoprávnene prekročil vonkajšiu hranicu alebo má na území Slovenskej republiky neoprávnený pobyt.

Okrem štátneho príslušníka tretej krajiny upravuje zákon o pobyte cudzincov aj dôvody zaistenia žiadateľa o azyl, a to § 88a:

  • na účel zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti,
  • na účel zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o udelenie azylu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko jeho úteku,
  • ak ide o štátneho príslušníka tretej krajiny zaisteného podľa § 88 ods. 1 písm. a) alebo písm. b) zákona o pobyte cudzincov, a ktorý podal žiadosť o udeleniu azylu, ak existuje dôvodné podozrenie, že podal žiadosť o udeleniu azylu výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť jeho administratívne vyhostenie,
  • ak je to potrebné z dôvodu ohrozovania bezpečnosti štátu alebo verejného poriadku, alebo
  • na účel zabezpečenia prípravy alebo výkonu jeho prevozu podľa dublinského nariadenia, ak existuje značné riziko jeho úteku.

V súvislosti s vyššie uvedeným je potrebné uviesť, že pojem „žiadateľ o azyl“ je potrebné chápať v širšom význame, a to vo význame pojmu „žiadateľ“, ktorý upravuje zákon č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Predmetný zákon subsumuje pod pojem „žiadateľ“ nielen žiadateľa o azyl, ale aj žiadateľa o doplnkovú ochranu, ale napr. aj cudzinca počas kasačnej sťažnosti proti rozsudku súdu o rozhodnutí o azyle. Ustálenie pojmu žiadateľ je v praxi dôležité najmä z dôvodu určenia orgánu príslušného konať v určitom štádiu konania o udelení medzinárodnej ochrany, ako aj pre ustálenie momentu, kedy žiadateľ prestáva byť žiadateľom a je možné na neho aplikovať právnu úpravu zákona o pobyte cudzincov, upravujúcu administratívne vyhostenie.

Podmienky právnej úpravy

Podmienkou zaistenia cudzincov je existencia jeho právnej úpravy. Na úrovni Európskej únie je stanovená povinnosť uviesť do účinnosti zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto transponovanou návratovou smernicou (čl. 20 smernice), ako aj povinnosť na základe transpozície smernice o podmienkach prijímania ustanoviť dôvody na zaistenie vo vnútroštátnom práve (čl. 8 ods. 3 smernice). Uvedené povinnosti boli v právnom poriadku Slovenskej republiky splnené novelami príslušných právnych predpisov, predovšetkým zákona o pobyte cudzincov a zákona o azyle. Súdny dvor vo viacerých prípadoch rozhodol tak, že štát neupravil svoju legislatívu tak, aby bola v súlade s uvedenými smernicami. Ako príklad uvádzame rozsudok, v ktorom Súdny dvor uviedol: „Z vyššie uvedeného vyplýva, že poradie štádií postupu návratu stanoveného smernicou 2008/115 zodpovedá odstupňovaniu opatrení, ktoré treba prijať na účely vykonania rozhodnutia o návrate, a to od opatrenia, ktoré ponecháva dotknutej osobe najväčšiu slobodu, a to poskytnutie lehoty na dobrovoľný odchod, až po opatrenia, ktoré obmedzujú najviac jej slobodu, a to zaistenie v špecializovanom zariadení, pričom vo všetkých štádiách je potrebné zaistiť rešpektovanie zásady proporcionality.....Smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, najmä jej články 15 a 16, treba vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, akou je dotknutá právna úprava vo veci samej, ktorá stanovuje uloženie trestu odňatia slobody štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území daného štátu, len na základe toho, že v rozpore s príkazom na opustenie územia tohto štátu v stanovenej lehote zotrváva na uvedenom území bez legitímneho dôvodu.“18 Z návratovej smernice vyplýva, že členské štáty sú povinné upraviť svoju legislatívu tak, aby bol vo vnútroštátnom práve upravený postup podľa ods. 15 a 16. Vyplýva z nej tiež, že nie je možné štátnemu príslušníkovi tretej krajiny uložiť trest odňatia slobody len základe toho, že neopustil územie členského štátu, aj keď mu bol vydaný príkaz na jeho opustenie (napr. v rozhodnutí o návrate). Opatrenia, ktoré členské štáty aplikujú majú smerovať k odsunu štátneho príslušníka tretej krajiny. Samotný trest odňatia slobody bez zohľadnenia iných okolností k takémuto cieľu nesmeruje. K právnej úprave uloženie trestu odňatia slobody, resp. uväznenia cudzinca sa vyjadril Súdny dvor nasledovne: „Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, sa má vykladať v tom zmysle, že:

  • bráni právnej úprave členského štátu, ktorá potláča neoprávnený pobyt trestnými sankciami, pokiaľ umožňuje uväznenie štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území daného členského štátu a ktorý nie je ochotný toto územie opustiť dobrovoľne, pričom voči nemu neboli uplatnené donucovacie opatrenia podľa článku 8 tejto smernice a v prípade, že bol na čas prípravy a výkonu svojho odsunu zaistený, mu neuplynula maximálna doba na zaistenie; a
  • nebráni uvedenej právnej úprave, ak umožňuje uväznenie príslušníka tretej krajiny, voči ktorému bolo uplatnené konanie o návrate podľa smernice a ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu bez opodstatneného dôvodu nevrátiť sa.“19

V uvedenom prípade sa Súdny dvor vyjadril, že uväznenie štátneho príslušníka je v zásade možné až po uplatnení všetkých opatrení na odsun podľa čl. 8 návratovej smernice. Po márnom uplatní uvedených opatrení, teda ak k odsunu nedošlo, je možné uplatniť aj právnu úpravu uväznenia štátneho príslušníka tretej krajiny.

Podobne ako v práve Európskej únie, aj Dohovor upravuje podmienky zákonnosti pozbavenia slobody. Konkrétne ide o právnu úpravu čl. 5 ods. 1 Dohovoru: „Nikoho nemožno pozbaviť slobody okrem nasledujúcich prípadov, pokiaľ sa tak stane na základe postupu stanového zákonom.“. Pojem zákon je potrebné chápať v širšom ponímaní, teda o právnu úpravu, do ktorej je možné zahrnúť všetky všeobecne záväzné právne predpisy. Uvedený „zákon“ musí spĺňať určité podmienky, ako uvádza ESĽP v rozsudku: „Zostáva určiť, či pozbavenie slobody zistené v tomto prípade bolo zlučiteľné s odsekom 1 článku 5 (článok 5-1). Ak ide o „zákonnosť“ zadržania vrátane otázky, či bol dodržaný „postup stanovený zákonom“, Dohovor v podstate odkazuje na vnútroštátne právo a stanovuje povinnosť podriadiť sa hmotným a procesným pravidlám vnútroštátneho práva, ale okrem toho vyžaduje, aby každé pozbavenie slobody bolo v súlade s účelom článku 5 (čl. 5), konkrétne chrániť jednotlivca pred svojvôľou (pozri okrem mnohých iných orgánov rozsudok Kemmache proti Francúzsku (č. 3). ) rozsudok z 24. novembra 1994, séria A číslo 296-C, strany 19-20, bod 42). Článok 5 ods. 1 stanovuje, že každé pozbavenie slobody sa musí vykonať „v súlade s postupom ustanoveným zákonom“, Článok 5 ods. 1 (čl. 5-1) predovšetkým vyžaduje, aby každé zatknutie alebo zadržanie malo právny základ vo vnútroštátnom práve. Tieto slová sa však netýkajú len domáceho práva; ako výrazy „v súlade so zákonom“ a „stanovené zákonom“ v druhých odsekoch článkov 8 až 11 (čl. 8-2, čl. 9-2, čl. 10-2, čl. 11-2) , týkajú sa aj kvality práva, ktorá vyžaduje, aby bolo zlučiteľné s právnym štátom, čo je pojem obsiahnutý vo všetkých článkoch Dohovoru. Aby sa zistilo, či pozbavenie osobnej slobody bolo v súlade so zásadou zlučiteľnosti s vnútroštátnym právom, prináleží Súdnemu dvoru, aby posúdil nielen právnu úpravu platnú v posudzovanej oblasti, ale aj kvalitu ostatných uplatniteľných právnych noriem aplikovateľných voči dotknutým osobám. Kvalita v tomto zmysle znamená, že ak vnútroštátne právo povoľuje pozbavenie slobody – najmä pokiaľ ide o zahraničného žiadateľa o azyl – musí byť dostatočne dostupné a presné, aby sa predišlo akémukoľvek riziku svojvôle. Tieto charakteristiky majú zásadný význam pre žiadateľov o azyl na letiskách, najmä vzhľadom na potrebu zosúladiť ochranu základných práv s požiadavkami imigračných politík štátov.“. 20 Z uvedeného rozsudku ESĽP vyplývajú tiež podmienky právnej úpravy, a to existencia právnej úpravy, jej dostupnosť a predvídateľnosť. 21 So zásadou legality súvisí aj svojvoľnosť a nekonanie v dobrej vôli. K uvedenému sa ESĽP vyjadril vo svojom rozsudku: „Základnou zásadou je, že žiadne zadržiavanie, ktoré je svojvoľné, nemôže byť zlučiteľné s článkom 5 ods. 1 a pojem „svojvoľnosť“ v článku 5 ods. 1 presahuje nesúlad s vnútroštátnym právom, takže pozbavenie slobody môže byť zákonné podľa vnútroštátneho práva, ale stále svojvoľné, a teda v rozpore s Dohovorom.......Jedna všeobecná zásada stanovená v judikatúre je, že zaistenie bude „svojvoľné“, ak napriek dodržaniu litery vnútroštátneho práva došlo k prvku zlej viery alebo klamstva zo strany orgánov (pozri napr. Bozano proti Francúzsku, 18. decembra 1986, séria A, číslo 111, a Čonka proti Belgicku, číslo 51564/99, ESĽP 2002-I). Podmienka neexistencie svojvôle ďalej vyžaduje, aby príkaz na zaistenie, ako aj výkon zaistenia boli skutočne v súlade s účelom obmedzení, ktoré umožňuje príslušné písmeno článku 5 ods. 1 (pozri Winterwerp, citovaný vyššie, odsek 39, Bouamar proti Belgicku, 29. februára 1988, odsek 50, séria A, číslo 129, a O'Hara proti Spojenému kráľovstvu, číslo 37555/97, odsek 34, ECHR 2001-X). Okrem toho musí existovať určitý vzťah medzi dôvodom povoleného pozbavenia slobody, na ktorý sa odvolávame, a miestom a podmienkami zaistenia (pozri Bouamar, odsek 50, citovaný vyššie; Aerts proti Belgicku, 30. júla 1998, odsek 46, Správy 1998-V a Enhorn proti Švédsku, č. 56529/00, odsek 42, ESĽP 2005-I).“. 22

Vnútroštátna právna úprava zakotvuje zaistenie § 88 a 88a zákona o pobyte cudzincov. Uvedená právna úprava bola prijatá aj transpozíciou návratovej smernice a smernice o podmienkach prijímania do zákona o pobyte cudzincov.

Nevyhnutnosť a primeranosť

Ďalšou podmienkou zaistenia cudzinca je jeho nevyhnutnosť a primeranosť. Ustanovenie § 15 ods. 5 návratovej smernice upravuje: „Zaistenie trvá, kým sú splnené podmienky ustanovené v odseku 1 a kým je to potrebné na zabezpečenie úspešného odsunu.“. Ustanovenie § 15 ods. 1 návratovej smernice okrem iného upravuje: „Pokiaľ sa v osobitnom prípade nedajú účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia, členské štáty môžu zaistiť len štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu,“. Z uvedeného je zrejmé, že najprv musia byť uplatnené menej prísne opatrenia (alternatívy), až následne je možné štátneho príslušníka tretej krajiny zaistiť. Jeho zaistenie pritom musí byť potrebné na zabezpečenie úspešného odsunu. Nestačí teda len skutočnosť, že štátny príslušník tretej krajiny má byť odsunutý, ale musí existovať potreba uplatnenia zaistenia, inými slovami jej nevyhnutnosť. Zároveň musí zaistenie sledovať cieľ pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu. Uvedené znamená, že zaistenie musí byť uvedenému cieľu primerané. Primeranosť je možné vztiahnuť nielen k samotnej aplikácii zaistenia, ale aj k jeho dĺžke. K nevyhnutnosti a primeranosti zaistenia sa vyjadril Súdny dvor vo svojom rozsudku nasledovne: „V prípade uvedenom ako posledný, ale tiež v situácii, keď povinnosť návratu nebola v lehote na dobrovoľné opustenie územia splnená, z článku 8 ods. 1 a 4 smernice 2008/115 vyplýva, že s cieľom zaistiť účinnosť konaní o návrate ukladajú tieto ustanovenia členskému štátu, ktorý prijal rozhodnutie o návrate proti neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, povinnosť vykonať odsun s tým, že všetky nevyhnutné opatrenia vrátane donucovacích opatrení musia byť primerané a musia rešpektovať najmä základné práva.“. 23 Nevyhnutnosť a primeranosť žiadateľa o medzinárodnú ochranu upravuje čl. 8 ods. 2 smernice o podmienkach prijímania: „Ak je to nevyhnutné, členské štáty môžu na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu žiadateľa zaistiť, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia.“.

V jednotlivých písmenách čl. 5 ods. 1 Dohovoru sú upravené dôvody zaistenia, teda až po ich naplnení je možné osobu zaistiť. K nevyhnutnosti zaistenia sa ESĽP vyjadril vo svojom rozsudku: „Pozbavenie slobody pána Bozana týmto spôsobom sa v skutočnosti rovnalo skrytej forme vydania, ktorej cieľom bolo obísť zamietavé rozhodnutie trestného úseku odvolacieho súdu v Limoges zo dňa 15. mája 1979, a nie „zaistenie“ potrebné v riadnom priebehu „konania uskutočneného s cieľom deportácie“. 24 Z uvedeného je zrejmé, že jednotlivé dôvody zaistenia čl. 5 ods. 1 Dohovoru musia byť naplnené, a že bez ich naplnenia nie je možné cudzinca zaistiť. Pri dôvodoch zaistenia podľa čl. 5 ods. 1 písm. a) až e) Dohovoru je potrebné skúmať nevyhnutnosť. Pri dôvode podľa čl. 5 ods. 1 písm. f) Dohovoru nevyhnutnosť nie je potrebné skúmať, ako sa vyjadril ESĽP vo svojom rozsudku: „Podobne, ak bola osoba zadržaná podľa článku 5 ods. 1 písm. f), Veľká komora pri výklade druhej časti tohto pododseku rozhodla, že pokiaľ je osoba zadržiavaná „s cieľom deportácie“, to znamená, že pokiaľ „bolo prijaté opatrenie s cieľom vyhostenia“, neexistovala požiadavka, aby sa zaistenie primerane považovalo za nevyhnutné, napríklad aby sa zabránilo dotknutej osobe spáchať trestný čin alebo utiecť (pozri Chahal, cit. vyššie, ods. 112).“. 25

Vo vnútroštátnej právnej úprave je účelnosť zaistenia zakotvená v samotnom znení ustanovení § 88 a 88a zákona o pobyte cudzincov. Účelnosť zaistenia skúmali aj súdy Slovenskej republiky, a to vo viacerých prípadoch. Napríklad Najvyšší súd vo svojom rozsudku uviedol: „Podľa Najvyššieho súdu SR je možné dospieť k záveru, že v prípade, keď je v dobe rozhodovania správneho orgánu o zaistení cudzinca zrejmé, že sa jedná o cudzinca, ktorý na územie SR v úmysle požiadať o azyl, a je teda nepravdepodobné, že účel zaistenia, v danom prípade vrátenie na základe readmisnej dohody bude realizovateľné práve pre prekážku azylového konania, ktoré právoplatne neskončilo, nebude možné zbavenie či obmedzenie osobnej slobody považovať za súladné s ústavným poriadkom SR, s medzinárodnými záväzkami SR v oblasti ochrany základných práv a podľa súčasného právneho stavu ani s ustanoveniami návratovej smernice.“. 26

Dĺžka zaistenia

Zaistenie je vážny zásah do práva na slobodu, preto je dôležité postupovať pri ňom primerane a stanovovať čo najkratšiu lehotu zaistenia. Povinnosť čo najkratšej dĺžky zaistenia vyplýva z čl. 9 ods. 1 smernice o podmienkach prijímania, čl. 28 ods. 3 dublinského nariadenia a z čl. 15 ods. 1 návratovej smernice. Smernica o podmienkach prijímania ani dublinské nariadenie nestanovujú maximálnu lehotu zaistenia, naproti tomu návratová smernica stanovuje čl. 15 ods. 5 a 6 maximálnu lehotu zaistenia, ktorá nesmie presiahnuť šesť mesiacov a môže byť predĺžená o ďalších dvanásť mesiacov. Ak sa uvedená maximálna lehota dosiahne, štátny príslušník tretej krajiny musí byť bezodkladne prepustený, ako sa vyjadril aj Súdny dvor vo svojom rozsudku: „Treba uviesť, že pokiaľ je dosiahnutá maximálna doba zaistenia stanovená v článku 15 ods. 6 smernice 2008/115, nevynára sa otázka, či už neexistuje „odôvodnený predpoklad na odsun“ v zmysle odseku 4 toho istého článku. V takom prípade totiž musí byť dotknutá osoba v každom prípade bezodkladne prepustená.“. 27

Dohovor neupravuje maximálnu dĺžku zaistenia. Skutočnosť, či dĺžka pozbavenia slobody (zaistenia) je v súlade s čl. 5 ods. 1 Dohovoru vyplýva z okolností konkrétneho prípadu. K uvedenému sa ESĽP vyjadril vo svojom rozsudku nasledovne: „Inými slovami, dĺžka zadržania by nemala presiahnuť dĺžku primerane potrebnú na sledovaný účel (pozri Saadi proti Spojenému kráľovstvu [GC], č. 13229/03, ods. 74 in fine, EDĽP 2008-...). Európsky súdny dvor nedávno vyslovil podobný názor v súvislosti s článkom 15 smernice 2008/115/ES (pozri odseky 50 a 51 vyššie). Treba však zdôrazniť, že na rozdiel od tohto ustanovenia článok 5 ods. 1 písm. f) Dohovoru neobsahuje maximálne lehoty; otázka, či by dĺžka konania o vyhostení mohla ovplyvniť zákonnosť zadržania podľa tohto ustanovenia, teda závisí výlučne od konkrétnych okolností každého prípadu (pozri Osman proti Spojenému kráľovstvu, č. 15933/89, rozhodnutie Komisie zo 14. januára 1991, neohlásené, Gordyeyev proti Poľsku (dec.), č. 43369/98 a 51777/99, 3. mája 2005).“. 28

Vnútroštátna práva úprava zakotvuje maximálnu lehotu zaistenia štátneho príslušníka tretej krajiny ustanovením § 88 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov. Uvedené ustanovenie zakotvuje lehotu v súlade s návratovou smernicou, a to najviac šesť mesiacov, ktoré je možné z ustanovených dôvodov aj opakovane predĺžiť, celková lehota zaistenia však nemôže presiahnuť dvanásť mesiacov. Lehotu zaistenia však nemožno predĺžiť, ak ide o rodinu s deťmi alebo zraniteľnú osobu. Maloletú osobu bez sprievodu nemožno vôbec zaistiť. Lehota zaistenia žiadateľa o azyl nesmie podľa § 88a ods. 2 zákona o pobyte cudzincov v zásade presiahnuť šesť mesiacov. Ak je dôvodom zaistenia žiadateľa o azyl ohrozovanie bezpečnosti štátu alebo verejného poriadku, môže byť zaistený najviac šesť mesiacov, ktoré je možné z ustanovených dôvodov aj opakovane predĺžiť, celková lehota zaistenia však nemôže presiahnuť dvanásť mesiacov. V obidvoch prípadoch, teda aj pri zaistení podľa § 88 aj pri zaistení podľa § 88a zákona o pobyte cudzincov je možné zaistiť cudzinca len na čas nevyhnutne potrebný. Maximálna lehota zaistenia súvisí s viacerými faktormi. Ak cudzinec nespolupracuje pri vybavení cestovného dokladu, ktorý je potrebný na výkon vyhostenia, nemôže byť úspešný pri namietaní dĺžky lehoty zaistenia. K uvedenému sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku nasledovne: „Zaistenie cudzinca na účel administratívneho vyhostenia, ktorý nedisponuje žiadnym dokladom totožnosti, odmieta spoluprácu pri odhalení vlastnej identity je na mieste práve v takýchto prípadoch, keď k zaisteniu došlo za účelom výkonu administratívneho vyhostenia cudzinca do krajiny, ktorú cudzinec označil ako krajinu svojej štátnej príslušnosti, pretože zaistenie cudzinca je odôvodnené nutnosťou zabezpečenia vydania náhradného cestovného dokladu, a to závisí nielen od spolupráce zaisteného (čo je v prípade navrhovateľa problémom), ale odôvodňuje aj stanovenú dĺžku zaistenia, ktorá je nutná vzhľadom na nespoluprácu navrhovateľa so správnym orgánom, ktorý zabezpečuje potrebné údaje k vydaniu náhradného cestovného dokladu, pričom je zrejmé, že dotazník navrhovateľ odmietol vyplniť, ale je potrebná aj na účely stotožnenia jeho osoby, ktoré vykonáva príslušný zastupiteľský úrad krajiny štátnej príslušnosti zaisteného.“ 29

Procesné záruky

Jednou z podmienok, ktoré musí spĺňať rozhodnutie o zaistení cudzinca sú aj procesné záruky. Medzi procesné záruky môžeme zaradiť všeobecné záruky, právo na odôvodnenie a právo na preskúmanie rozhodnutia o zaistení. Návratová smernica upravuje procesné záruky čl. 12 až 14 a čl. 15 ods. 2. Uvedené ustanovenia upravujú formu rozhodnutia o zaistení, opravné prostriedky, ako aj záruky v období pred návratom. Rozhodnutie o zaistení musí mať písomnú formu. Pri predĺžení nemôže byť zaistenie predĺžené len neformálnym oznámením, ale takéto rozhodnutie musí obsahovať aj skutkové a právne dôvody predĺženia, k uvedenému sa vyjadril Súdny dvor nasledovne: „Článok 15 ods. 3 a 6 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, vykladaný so zreteľom na články 6 a 47 Charty základných práv Európskej únie, sa má vykladať v tom zmysle, že akékoľvek rozhodnutie prijaté príslušným orgánom ku koncu maximálneho obdobia prvotného zaistenia štátneho príslušníka tretej krajiny, ktoré sa týka pokračovania tohto zaistenia, musí mať formu písomného aktu obsahujúceho skutkové a právne dôvody tohto rozhodnutia.“.30 Procesné záruky sú upravené aj čl. 9 smernice o podmienkach prijímania.

Čl. 5 ods. 2 a 4 Dohovoru upravuje procesné záruky, a to právo na odôvodnenie (čl. 5 ods. 2) a právo na preskúmanie rozhodnutia o zaistení (čl. 5 ods. 4). Podľa č. 5 ods. 2 Dohovoru: „Každý, kto je zatknutý, musí byť bez meškania a v jazyku, ktorému rozumie, oboznámený s dôvodmi svojho zatknutia a s každým obvinením proti nemu.“. Uvedené ustanovenie obsahuje dva aspekty, a to oboznámenie v jazyku, ktorému cudzinec rozumie, druhým aspektom je oboznámenie s dôvodmi zaistenia. Oboznámenie musí byť vykonané bez meškania. Z uvedeného ustanovenia vyplýva nielen jazyk v ktorom je cudzinec oboznámený, ale aj skutočnosť, že cudzinec musí byť oboznámený nielen o tom, že je zaistený, ale musia mu byť poskytnuté aj právne a skutkové dôvody zaistenia. K porušeniu uvedeného ustanovenia sa vyjadril ESĽP vo svojom rozsudku: „Pokiaľ ide o okolnosti tohto prípadu, zdá sa, že keď sa sťažovateľ pýtal na dôvody svojho zatknutia, bolo mu povedané, že je „medzinárodný zlodej“. Toto vyhlásenie len ťažko korešpondovalo s prípadným príkazom na dobrovoľné vyhostenie, ktorý bol vypracovaný v ukrajinčine a odkazoval na § 32 zákona o právnom postavení cudzincov a osôb bez štátnej príslušnosti. Okrem sťažnosti sťažovateľa, že neznal dostatočne jazyk na to, aby porozumel písomnosti, písomnosť mu bola doručená na štvrtý deň zadržania a nič nenasvedčovalo tomu, že by bol pred týmto dátumom upovedomený o tom, že bol zadržaný s výhľadom na deportáciu.“. 31

Vnútroštátna právna úprava zakotvuje procesné záruky najmä § 47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok), ktorý upravuje náležitosti rozhodnutia. Uvedené ustanovenie sa subsidiárne vzťahuje na rozhodnutie o zaistení. Proti rozhodnutiu o zaistení, proti rozhodnutiu o predĺžení zaistenia a proti rozhodnutiu o predĺžení lehoty zaistenia podľa § 88 a 88a zákona o pobyte cudzincov nie je možno podať odvolanie (§ 88 ods. 7 zákona o pobyte cudzincov). Nakoľko rozhodnutím o zaistení dochádza k podstatnému zásahu do ľudských práv, proti uvedenému rozhodnutie je možné podať žalobu na súd podľa § 221 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok.

Podmienky v priestoroch zaistenia

So zaistením cudzinca súvisia aj podmienky, ktoré musia spĺňať priestory určené na umiestnenie zaistených cudzincov. Čl. 16 návratovej smernice upravuje podmienky uvedených zariadení, osobitne je čl. 17 upravené zaistenie maloletých osôb a rodín. Podmienky umiestnenia zaistených žiadateľov o azyl sú upravené čl. 10 smernice o podmienkach prijímania, čl. 11 uvedenej smernice upravuje zaistenie zraniteľných osôb a žiadateľov s osobitnými potrebami pri prijímaní.

Na úrovni práva Rady Európy sú podmienky umiestnenia zaistených cudzincov upravené Dohovorom, ako aj nezáväznými aktmi Rady Európy32. ESĽP pri svojom rozhodovaní prihliada aj na správy Európskeho výboru na zabránenie mučenia a neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania. Samotné podmienky umiestnenia zaistených cudzincov môžu predstavovať porušenie viacerých článkov Dohovoru, napr. čl. 3, 5 alebo 8. K podmienka umiestnenia zaistených cudzincov sa ESĽP vyjadril: „Súd pripomína, že podľa judikatúry orgánov Dohovoru musí zlé zaobchádzanie dosiahnuť minimálnu úroveň závažnosti, ak má spadať do rozsahu pôsobnosti článku 3 (pozri rozsudok Írsko v. Spojené kráľovstvo z 18. január 1978, séria A číslo 25, s. 65, ods. 162). To isté platí, pokiaľ ide o ponižujúce zaobchádzanie (pozri rozsudok Costello-Roberts/Spojené kráľovstvo z 25. marca 1993, séria A č. 247‑C, s. 59, ods. 30). Hodnotenie tejto minimálnej úrovne závažnosti je relatívne; závisí od všetkých okolností prípadu, ako je dĺžka liečby, jej fyzické a duševné účinky a v niektorých prípadoch aj pohlavie, vek a zdravotný stav obete (pozri Írsko proti Spojenému kráľovstvu a Costello -Roberts, obidve už citované)......Súd sa domnieva, že podmienky zadržania môžu niekedy predstavovať neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie. V „gréckom prípade“ (žiadosti č. 3321/67, 3322/67, 3323/67 a 3344/67, správa komisie z 5. novembra 1969, ročenka 12) Komisia dospela k záveru o preplnenosti a nedostatočných zariadeniach na vykurovanie, sanitáciu , režim spánku, jedlo, rekreácia a kontakt s vonkajším svetom. Pri posudzovaní podmienok zadržania je potrebné vziať do úvahy kumulatívne účinky týchto podmienok, ako aj konkrétne obvinenia žiadateľa.“ 33

Vnútroštátna právna úprava stanovuje podmienky umiestnenia zaistených štátnych príslušníkov tretích krajín § 91 až 100 zákona o pobyte cudzincov. Na území Slovenskej republiky sa cudzinci zaistení podľa § 88 a 88a zákona o pobyte cudzincov umiestňujú z útvaroch policajného zaistenia pre cudzincov v Medveďove a Sečovciach. Dôležitou podmienkou je umiestňovanie maloletých štátnych príslušníkov tretej krajiny. K uvedenému sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „Hoci zákon o pobyte cudzincov pripúšťa, aby spolu s rodičom boli umiestnené do útvaru policajného zaistenia aj deti (podľa § 94 ods. 3 ZoPC Rodina sa umiestni v zariadení spolu. Ak zariadenie rozhodne o rozdelení rodiny, musí vždy prihliadať na to, aby dôsledky tohto rozdelenia boli primerané jeho dôvodom), správny orgán musí s poukazom na najlepší záujem dieťaťa (zakotvený v článku 3 odsek 1 Dohovoru o právach dieťaťa, ktorý zaručuje dieťaťu právo na posúdenie jeho alebo jej najlepších záujmov a ich prvoradé zohľadnenie pri akýchkoľvek krokoch alebo rozhodnutiach, ktoré sa ho týkajú, tak vo verejnej, ako aj v súkromnej sfére), postupovať obozretne pri umiestňovaní detí spolu s rodičom v útvare policajného zaistenia a pri úvahe o ich umiestnení by nemal opomenúť, že najlepší záujem dieťaťa, ktorý je vyjadrením hodnôt, na ktorých je postavený systém ochrany práv dieťaťa nie je možné účinne dosiahnuť bez reflektovania na judikatúru ESĽP, ktorá ohľadne pozbavenia osobnej slobody dieťaťa a ochrany práv a najlepšieho záujmu dieťaťa vo veciach zaistenia maloletých cudzincov najmä tých, ktorí sú v sprievode rodičov opakovane konštatovala porušenie čl. 3 Dohovoru o právach dieťaťa ako aj čl.3 Európskeho dohovoru o ľudských právach.“ 34

Záver

Zaistenie cudzincov predstavuje zásah do základných ľudských práv a slobôd. Z uvedeného dôvodu sa porušeniami ľudských práva a slobôd súvisiacich so zaistením cudzinca zaoberal ESĽP, Súdny dvor, ale aj vnútroštátne súdy, vrátane Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. V našom príspevku sme rozobrali jednotlivé aspekty zaistenia cudzincovc a príslušnú judikatúru. Pri judikatúre sme uvádzali nielen obsah judikátu, ale sme aj citovali relevantné časti judikátov súvisiace s jednotlivými aspektami zaistenia cudzincov. Je potrebné uviesť, že matéria, ktorá je predmetom nášho príspevku ešte zďaleka nebola vyčerpaná. Judikatúra v uvedenej oblasti je dosť obsiahla, pričom je možné do nej započítať aj judikatúru riešiacu aspekty zaistenia len parciálne. Príspevok predstavuje výber, podľa nášho názoru, najrelevantnejších judikátov. Veríme, že nami predložený rozbor pomôže nielen orientácii sa v judikatúre, ale predovšetkým k pochopeniu prepojenosti judikatúry s vnútroštátnou právnou úpravou.

Autor: JUDr. Tomáš Škrinár, PhD.
Katedra európskeho integrovaného riadenia hraníc
Akadémia Policajného zboru v Bratislave

Použitá literatúra

SVÁK, J. 2006. Ochrana ľudských práv (z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany práv). II. rozšírené vydanie. Bratislava: Poradca podnikateľa, spol. s r. o., 2006. 1116 s. ISBN 80-88931-51-7

Právne predpisy práva Rady Európy

Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (1950)

Právne predpisy práva Európskej únie

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013 , ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (prepracované znenie)

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území

Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (prepracované znenie)

Odporúčanie Komisie (EÚ) 2017/2338 zo 16. novembra 2017, ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom

Právne predpisy právneho poriadku Slovenskej republiky

Ústava Slovenskej republiky

Zákon č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov

Zákon č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov

Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok)

Zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok

Rozsudky súdov

Al-Jedda proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok zo 7. júla 2011, týkajúci sa sťažnosti č. 27021/08) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Amuur proti Francúzsku (rozsudok z 25. júna 1996, týkajúci sa sťažnosti č. 19776/92) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Auad proti Bulharsku (rozsudok z 11. októbra 2011, týkajúci sa sťažnosti č. 46390/10) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Austin a ostatní proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok z 15. marca 2012, týkajúci sa sťažností č. 39692/09, 40713/09 a 41008/09) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Bozano proti Francúzsku (rozsudok zo 18. decembra 1986, týkajúci sa sťažnosti č. 9990/82) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Guzzardi proti Taliansku (rozsudok z 6. novembra 1980, týkajúci sa sťažnosti č. 7367/76) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Chahal proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok z 15. novembra 1996, týkajúci sa sťažnosti č. 22414/93) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Mikolenko proti Estónsku (rozsudok zo 8. októbra 2009, týkajúci sa sťažnosti č. 10664/05) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Nowak proti Ukrajine (rozsudok z 31. marca 2011, týkajúci sa sťažnosti č. 60846/10) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Saadi proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok z 29. januára 2008, týkajúci sa sťažnosti č. 13229/03) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 357/09 zo dňa 30. novembra 2009 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu

Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 61/11 zo dňa 28. apríla 2011 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu

Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 357/09 zo dňa 30. novembra 2009 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu

Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 146/14 zo dňa 5. júna 2014 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu

Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/8/2016 zo dňa 30. marca 2016

Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/19/2015 zo dňa 26. novembra 2015

Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sža/26/2015 zo dňa 26. mája 2015

Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/3/2015 zo dňa 3. júla 2015

Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sza/5/2013 zo dňa 3. mája 2013

Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/12/2016 zo dňa 14. júna 2016

Internetové zdroje

UNHCR. Guidelines on the applicable criteria and standards relating to the detention of asylum-seekers and alternatives to detention. [online]. [cit. 2021.11.26.] Dostupné na internete: https://www.refworld.org/docid/503489533b8.html


1 UNHCR. Guidelines on the applicable criteria and standards relating to the detention of asylum-seekers and alternatives to detention. [online]. [cit. 2021.11.26.] Dostupné na internete: https://www.refworld.org/docid/503489533b8.html
2 § 2 ods. 2 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o pobyte cudzincov“).
3 § 2 ods. 3 zákona o pobyte cudzincov.
4 § 2 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov.
5 Pozri napr. čl. 1 Deklarácie o právach jednotlivcov, ktorý nie sú štátnymi občanmi štátu, v ktorom žijú, A/RES/40/144, 13. decembra 1985.
6 Čl. 2 písm. h) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (prepracované znenie).
7 Pojem zaistenie cudzinca používa napr. smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území.
8 Prípad Austin a ostatní proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok z 15. marca 2012, týkajúci sa sťažností č. 39692/09, 40713/09 a 41008/09) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
9 Prípad Guzzardi proti Taliansku (rozsudok z 6. novembra 1980, týkajúci sa sťažnosti č. 7367/76) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
10 Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/8/2016 zo dňa 30. marca 2016.
11 Odporúčanie Komisie (EÚ) 2017/2338 zo 16. novembra 2017, ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom.
12 Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sža/26/2015 zo dňa 26. mája 2015.
13 Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 357/09 zo dňa 30. novembra 2009 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu
14 Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 61/11 zo dňa 28. apríla 2011 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu
15 Prípad Al-Jedda proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok zo 7. júla 2011, týkajúci sa sťažnosti č. 27021/08) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
16 Prípad Mikolenko proti Estónsku (rozsudok zo 8. októbra 2009, týkajúci sa sťažnosti č. 10664/05) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
17 Prípad Chahal proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok z 15. novembra 1996, týkajúci sa sťažnosti č. 22414/93) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
18 Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 61/11 zo dňa 28. apríla 2011 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu
19 Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 329/11 zo dňa 6. decembra 2011 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu
20 Prípad Amuur proti Francúzsku (rozsudok z 25. júna 1996, týkajúci sa sťažnosti č. 19776/92) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
21 Bližšie k legalite zásahu pozri SVÁK, J. 2006. Ochrana ľudských práv (z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany práv). s. 584 – 585.
22 Prípad Saadi proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok z 29. januára 2008, týkajúci sa sťažnosti č. 13229/03) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
23 Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 61/11 zo dňa 28. apríla 2011 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu
24 Prípad Bozano proti Francúzsku (rozsudok zo 18. decembra 1986, týkajúci sa sťažnosti č. 9990/82) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
25 Prípad Saadi proti Spojenému kráľovstvu (rozsudok z 29. januára 2008, týkajúci sa sťažnosti č. 13229/03) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
26 Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sza/5/2013 zo dňa 3. mája 2013.
27 Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 357/09 zo dňa 30. novembra 2009 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu
28 Prípad Auad proti Bulharsku (rozsudok z 11. októbra 2011, týkajúci sa sťažnosti č. 46390/10) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
29 Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/3/2015 zo dňa 3. júla 2015.
30 Rozsudok Súdneho Dvora vo veci C 146/14 zo dňa 5. júna 2014 [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://curia.europa.eu
31 Prípad Nowak proti Ukrajine (rozsudok z 31. marca 2011, týkajúci sa sťažnosti č. 60846/10) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
32 Pozri napr. Európsky výbor na zabránenie mučenia a neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania. Imigračné zaistenie, Informačný prehľad, marec 2017. [online]. [cit. 2021.11.26.] Dostupné na internete: https://rm.coe.int/168092ea71
33 Prípad Dougoz proti Grécku (rozsudok zo 6. marca 2001, týkajúci sa sťažnosti č. 40907/98) [online]. [cit. 2021.11.26.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int
34 Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/12/2016 zo dňa 14. júna 2016.